县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。为推进以县城为重要载体的城镇化建设，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要坚持以人为核心推进新型城镇化。

防止人口流失县城盲目建设

我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

对此，《意见》强调，要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

其实，早在2021年6月23日，国家发展改革委在江苏常州溧阳召开第一次全国县城补短板强弱项现场会上就明确指出，既要重点支持条件好的县城发展，又要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，切不可过度超前建设和盲目建设。

“县城位于‘城尾乡头’，是连接城市、服务乡村的天然载体。”华中师范大学中国农村研究院院长徐勇表示，应当明确县城的定位及功能是带动农业农村发展，才能避免盲目模仿其它类型的城市发展。

人口流失县城，该如何发展？

“此前，国家发改委首次提出‘收缩型城市’的概念，相较于地级市，县城则面临更大的人口流失压力。”上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良解释称，人口流失主要体现在人口减少、人口密度下降两个维度上，“持续的人口流失，可能还会导致部分县城生产能力下降、经济放缓、失业率升高、人力资本存量下降等多重困境。”

此次《意见》提出，要引导人口流失县城转型发展。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

全面落实取消县城落户限制政策

《意见》要求，健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

此前，中央层面的全面取消落户限制就已经推广到城区常住人口300万以下的城市。2019年4月，国家发展改革委印发的2019年《新型城镇化建设重点任务》提出，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制。

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也提出，加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。

“取消县城落户限制政策，也就没有了农业和非农业户口的差异。”中央财经大学保险学院教授褚福表示，除了取消县城落户限制政策之外，完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施均被详细列入《意见》当中，不仅增强了县城持续发展能力，还增进了县城民生福祉。

“要适应农民到县城就业安家落户需求，还应当补齐县城市政公用设施、公共服务设施和产业配套设施等方面的短板。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任史育龙表示，此次《意见》都提出了“以人为本”的要求。

加快发展大城市周边县城

《意见》指出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

张学良以上海及其毗邻地区为例解释称，上海与其毗邻区地缘相近，人缘相亲，经济条件较好，基础设施完备，一体化程度也始终走在全国前列，经济新常态下毗邻区接轨上海发展比以往更加全面和深入，主要特点在于地区间的经贸、人文等全面接轨以及产业合作平台建设。

在张学良看来，这既是贯彻新发展理念的重要实践，也是在行政边界不变的情况下通过经济边界耦合推动区域协调发展的重要举措，对上海与毗邻地区实现共享发展、共建长三角世界级城市群具有重要意义。