强化刑事立案监督 依法保障非公经济健康发展

　　——最高检第十检察厅负责人就第二十四批指导性案例答记者问

　　检察机关负有刑事立案监督职责，应当依法监督纠正涉及非公经济案件不应当立而立和应立不立等突出问题，坚决防止和纠正以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷等各类违法行为。

　　近日，最高人民检察院以“涉非公经济立案监督”为主题发布第二十四批指导性案例，最高检第十检察厅厅长徐向春就相关问题回答了记者提问。

　　记者：最高检专门就涉非公经济立案监督发布一批指导性案例，编写背景和主要考虑是什么？

　　徐向春：非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，与公有制经济共同构成我国经济社会发展的重要基础。改革开放以来，非公经济不断发展壮大，在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面都发挥了重要作用，也是推动我国经济转型升级的重要依托。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对非公经济发展高度重视，习近平总书记多次作出重要指示，为推动非公经济持续健康发展提供了根本指引。党的十九届五中全会对促进非公经济高质量发展作出重要部署，提出要激发各类市场主体活力，建设高标准市场体系。依法保护非公企业的合法权益，支持非公经济健康发展是坚持和完善我国基本经济制度的必然要求，是检察机关的重要责任。

　　近年来，从检察机关接收的群众控告申诉案件类型看，反映涉非公经济纠纷的案件呈递增趋势，而其中反映对涉非公经济案件越权管辖、违规立案、违规干涉民事裁判执行等问题又相对突出，还有一些企业反映自身合法权益受到犯罪行为侵害，但是报案不立案或者推诿。这类违法违规办案行为对当事企业的伤害很大，有时甚至难以弥补，严重损害司法权威和司法公信力，破坏公平竞争、健康有序的市场秩序，也影响和动摇人民群众对公平正义的信心，检察机关有必要立足监督本职，加大刑事立案监督办案力度，及时予以监督纠正。因此，2019年7月至今年3月，最高检部署开展了涉非公经济案件立案监督专项活动，专门解决应当立案而不立案、不应当立案而立案，特别是以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷等问题。在专项活动开展期间，各地检察机关共办理涉非公经济立案监督案件3472件，向公安机关发出要求说明立案或者不立案理由通知书2077份，认为公安机关理由不成立，监督撤销案件和监督立案1150件，监督纠正率55.4%。与此同时，检察机关还向公安机关发出纠正违法通知书257份。这次专项活动既让非公企业和非公经济人士切身感受到了检察机关依法平等保护非公经济的实际行动和积极成效，又帮助非公企业和非公经济人士提高了法治意识和规则意识，增强了企业经营管理能力和安全防控能力。

　　今年7月，最高检出台《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》(以下简称《意见》)，强调要求加强刑事立案监督，着重纠正涉及民营企业案件不应当立而立和应立不立等突出问题，坚决防止和纠正以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷等各类违法行为。为贯彻落实《意见》精神，发挥示范、引领和指导作用，切实做到严格区分刑事犯罪和经济纠纷界限，对不该立案的涉非公经济案件依法监督撤案，对侵犯非公企业合法权益的案件依法监督立案，最高检对专项活动中总结的典型案件进行了梳理和筛选，严格标准、优中选优，编制了这批指导性案例。

　　记者：这批发布的指导性案例以“涉非公经济立案监督”为主题，实践针对性和业务指导性都很强，具有哪些方面的显著特点？

　　徐向春：最高检编发指导性案例，要求在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义，根本特点是要聚焦突出问题，深化、落实精准监督，及时监督纠正违法行为，维护司法公正和人民群众合法权益。具体到这批发布的案例，主要体现以下四方面特点：

　　一是突出刑事立案监督业务，充分展现其价值功能。刑事立案监督作为检察监督的基本职能之一，承担着规范刑事立案程序的重要职责，履行立案监督职责必须贯穿于检察办案当中，在办案中监督、在监督中办案，离开办案，刑事立案监督就是无源之水、无本之木。这次发布的案例中，前两个案例系监督撤销案件的案例，体现了及时有效避免刑事立案给企业造成不利影响，保护非公经济健康发展；后两个案例系监督立案后作出生效有罪判决的案例，体现了维护企业受损的合法权益，促进形成良好营商环境。同时，这次发布的案例中既有根据当事人申请启动监督程序的案例，如前三个案例，也有检察机关依职权主动启动监督程序的案例，如第四个案例。总体看，这批案例检察特色非常鲜明，较为全面地涵盖了刑事立案监督案件的业务范围、办理流程和工作内容。

　　二是坚持平等保护理念，强化政策运用。理念政策是行动的先导，决定案件处理的方向、方法与效果，至关重要。近年来，最高检十分重视平等保护理念在涉非公经济案件中的引领作用，加强政策指引、案例指导、教育培训，要求我们的检察官在办理案件中切实做到对国企民企、内资外资、大中小微企业同等对待，确保各种所有制企业诉讼地位平等、诉讼权利平等、法律保护平等，不能基于身份不同而在司法上有差别待遇。如这次发布的前三个案例中的涉案方均系民营企业和企业家，第四个案例中的被害企业玛氏公司则是知名外资食品生产企业，检察机关在监督履职过程中均一视同仁、平等保护。

　　三是贯彻落实宽严相济刑事政策，促进企业合法合规经营。既强调有案必办、有罪必究，又坚持罪刑法定、宽严相济，坚持把让企业“活下来”“办下去”“发展好”、努力帮助企业恢复正常经营秩序，与规范企业经营，促进企业长远发展相统一、兼顾好。如案例三中的涉案被告单位甲公司系民营企业，吕某系企业负责人，本应执行人民法院依法作出的发生法律效力的判决，但吕某故意更改企业名称和法定代表人、隐瞒到期收入，从而隐藏、转移财产，致使判决无法执行，对于这种情节严重的情形，应当以拒不执行判决罪予以追诉。在起诉环节，检察机关对公司负责人吕某严肃批评教育，使其认识到按时执行法院生效判决的法定义务，以及拒不执行生效判决的法律后果，并积极促使甲公司执行判决，向被害企业履行法定义务、赔礼道歉。检察机关依法向吕某告知诉讼权利和认罪认罚的法律规定后，其自愿认罪认罚，检察机关提出判处缓刑的确定刑量刑建议，并被法院采纳。该案的办理，既充分有效保护了申请执行人的合法权益，又让涉案民营企业充分认识到，法律是经营的底线，经营者要依法承担企业责任，按时履行法院生效判决确定的法定义务，唯有守法经营，才能保证企业的长远健康发展。

　　四是严格把握罪与非罪界限，厘清有争议的法律适用问题。这次发布的案例坚持问题导向，注意区分经济纠纷与经济犯罪的界限，防止任意侵犯非公企业合法权益问题的发生，切实做到了准确把握法律政策界限，严格区分一般违法违规与刑事犯罪，确保办案质量和效果。如案例一体现了对罪刑法定原则的重申和坚守，监督撤销了将串通拍卖行为类推为串通投标行为的刑事立案。案例二涉及合同纠纷与合同诈骗的区分问题，通过这个案例明确，在办理涉及民事法律关系的刑事案件时，要全面分析案件不同法律关系、司法政策导向等因素，准确把握罪与非罪的界限，防止机械司法，对于民事欺诈、合同违约等债权纠纷案件，要实质性研究分析涉案法律关系、当事人法律行为及其主观故意，不能简单化认定“刑事诈骗”“合同诈骗”，防止通过刑事追诉插手民事纠纷，违法进行公权干预而损害当事人合法权益。

　　记者：请具体介绍，如果非公企业对公安机关的立案决定有异议，或者认为该立不立，如何向检察机关请求立案监督？

　　徐向春：根据法律和司法解释的规定，检察机关负有立案监督职责，监督范围主要包括公安机关应当立案而不立案和公安机关不应当立案而立案。如果非公企业和非公经济人士认为自身的行为不构成犯罪而公安机关违法立案的，或者企业合法权益受到犯罪行为侵害而公安机关应立不立的，可以向检察机关请求立案监督。提出监督申请时，应当向检察机关控告申诉检察部门递交申请材料、身份证明和公安机关立案或者不立案的法律文书等。检察机关对监督申请应当受理并根据事实、法律进行审查，符合条件的，要求公安机关说明立案或者不立案的理由。经过必要的调查核实，检察机关如果认为公安机关立案或者不立案的理由不能成立的，应当依法定程序通知公安机关撤销案件或者立案。而且，检察机关通知公安机关撤销案件或者立案的，应当依法对执行情况进行监督。此外，根据法律和司法解释的规定，检察机关也可以职权或者根据行政执法机关的移送启动立案监督程序。检察机关进行立案监督，应当树立“做好监督就是配合”和“双赢多赢共赢”的工作理念，与公安机关相互配合、相互制约，准确把握刑事立案标准，查明案件事实真相，通过依法启动刑事诉讼程序来追诉犯罪，以依法终止刑事诉讼程序来保障无辜者不受到刑事追诉，确保国家追诉权的统一正确实施，切实维护企业合法权益，彰显公平正义。

　　需要注意的是，根据有关规定，通过立案监督程序请求撤销案件的，应当在提请批准逮捕或者移送起诉前提出，如果犯罪嫌疑人已经被提请批准逮捕或者移送起诉的，则可以在审查逮捕程序中请求检察机关不批准逮捕，或者在审查起诉程序中请求检察机关不起诉获得救济。

　　记者：对于非公企业的报案受理后长期不作出是否立案决定的情况，能否向检察机关请求立案监督？

　　徐向春：这种在法定期限内不作出是否立案决定的情况，司法实践中确实客观存在，检察机关已经注意到这个问题。2015年，公安部颁布《关于改革完善受案立案制度的意见》，明确规定了刑事案件决定立案时间。随后，在最高检与公安部、国家食药监总局、环保部会签的有关两法衔接工作办法中，将公安机关超过法定期限不作出是否立案决定的情形纳入了监督立案范围，加强了监督效果。为提高监督的法定效力，2019年，最高检修改《人民检察院刑事诉讼规则》时，将该项监督内容明确和固定下来。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百六十二条规定，对于这种公安机关受理报案后未在规定期限内作出是否立案决定的情况，企业可以向检察机关请求立案监督，检察机关应当受理并进行审查。经审查，认为尚未超过规定期限的，移送公安机关处理，并答复报案人；认为超过规定期限的，应当要求公安机关在七日以内书面说明逾期不作出是否立案决定的理由，连同有关证据材料回复检察机关。检察机关经审查有关证据材料，认为符合立案条件的，应当通知公安机关立案。公安机关在七日以内不说明理由也不作出立案或者不立案决定的，检察机关应当提出纠正意见。

　　记者：当前，非公企业发展中面临一些罪与非罪、罪与错不清的情况，请问检察机关办理案件时，如何把握企业在经营过程中存在的经济违法和经济犯罪的界限，对于企业经营中出现的失误失败怎样给予更多宽容和帮助？

　　徐向春：习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时讲话指出，要加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷。最高检认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，高度重视解决非公企业面临的各类法律风险，要求切实转变“重打击、轻保护”的思想，充分考虑非公经济特点，优先考虑企业生存发展，准确把握法律政策界限，严格执行宽严相济刑事政策，审慎办理刑民交叉案件，对属于刑事犯罪还是民事纠纷、经济纠纷界限不清的，应当慎重追究刑事责任，防止“办理一个案件，垮掉一个企业，砸掉一群人饭碗”的情况发生。今年12月7日召开的全国检察机关贯彻实施民法典会议对此提出，要防止通过刑事追诉插手民事纠纷，违法进行公权干预而损害当事人合法权利，减损、限制公民的民事权益。

　　从司法实践看，当前区分企业经济违法行为与经济犯罪行为的界限，重点是区分正当融资与非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪的界限，经济违规与非法经营等犯罪的界限，民事欺诈与合同诈骗等犯罪的界限等。针对上述突出问题，最高检2018年11月出台了服务民营经济11项检察政策，确定了办理涉民营企业案件相关执法司法标准。如关于如何准确区分经营活动中的正当融资行为与非法集资犯罪，明确要求对民营企业生产、经营、融资等经济活动，除法律、行政法规明确禁止外，不得以违法犯罪对待。关于如何严格适用非法经营罪，防止刑事打击扩大化，明确要求对民营企业的经营行为，法律和司法解释没有作出明确禁止性规定的，不得以非法经营罪追究刑事责任。对此把握的总原则是，刑法的归刑法，民法的归民法，对于法律政策界限不明，罪与非罪、罪与错不清的，要加强研究分析，慎重妥善处理，坚决防止把一般违法违规、工作失误甚至改革创新视为犯罪，切实做到依法惩治犯罪者、支持创业者、挽救失足者、教育失误者。

　　记者：2019年以来，最高检部署开展“群众信访件件有回复”工作，赢得人民群众的广泛称誉，请问检察机关在这项工作中是如何加强非公经济保护的？

　　徐向春：最高检之所以全面推开“群众信访件件有回复”(7个工作日内程序性回复，3个月内办理过程或结果答复)，其目的是让群众评判、监督、倒逼检察机关更新司法理念，夯实工作责任，增强工作实效，真正把“以人民为中心”理念落到实处。这项工作在检察机关已经落地、生根、见效，得到社会各界的充分肯定。为及时保护非公企业合法权益，畅通诉求表达渠道，各级检察机关有效发挥12309检察服务中心作用，在“群众信访件件有回复”工作中打造了“信、访、网、电”四位一体的诉求表达体系，具体措施有：一是开通民营企业法律服务“绿色通道”。去年9月，全国四级检察机关12309检察服务中心均开通民营企业法律服务“绿色通道”，专设接待民营企业窗口，对涉及民营企业的控告申诉等各类诉求，优先接待、快速受理、依法处理、重点办理，并且还积极发挥法律咨询答疑、以案释法功能，帮助民营企业提高法治意识和法律思维，促进民营企业加强防范、抵御风险、化解隐患，帮助民营企业提高安全防范能力。二是今年4月建立涉非公经济案件专项立案监督常态化工作机制。着力解决涉非公经济案件不应当立案而立案和应当立案而不立案等突出问题，重点监督纠正以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷、超数额查封扣押冻结等各类违法行为。这项机制建立以来，检察机关已监督纠正违法立案317件，应立而不立案551件，已经成为保障非公企业合法权益的重要渠道和途径。三是今年8月在12309中国检察网开通“涉非公经济司法保护专区”。针对当前反映涉非公经济纠纷较为突出的案件类型，设置“请求刑事立案监督”“申请变更强制措施”“控告”“刑事申诉”“申请民事监督”“申请行政监督”6个分区，全面畅通和拓宽涉非公经济控告申诉案件来源渠道。截至11月，仅四个月的时间，检察机关已通过该专区接收涉非公经济案件线索6210件，均按照“群众信访件件有回复”要求依法及时处理。

　　另外，最高检今年还部署开展了涉非公经济控告申诉案件清理和监督专项活动，聚焦非公企业合法权益的全面保护，着力加强法律监督，努力为非公经济健康发展提供有力司法保障、营造公平正义的法治环境。